ISSN 1657-6535 | e-ISSN 2805-993X PRECEDENTE 2024 VOL. 24 / ENERO-JUNIO, 11-40. CALI – COLOMBIA

El desplazamiento ambiental en Colombia: Retos y avances de la Sentencia T-369 de 2021 de la Corte Constitucional^[2]

Environmental Displacement in Colombia: Challenges and Progress of Judgment T-369 of 2021 from the Constitutional Court

Deslocamento ambiental na Colômbia: Desafios e Avanços da Decisão T-369 de 2021 do Tribunal Constitucional

Cómo citar: Ramírez Cerón, R. S. (2024). El desplazamiento ambiental en Colombia: Retos y avances de la Sentencia T-369 de 2021 de la Corte Constitucional. Precedente Revista Jurídica, 24, 11-40. https://doi.org/10.18046/prec.v24.6665

Esta obra se distribuye a través de una licencia Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International.

La Sentencia T-369 de 2021 de la Corte Constitucional de Colombia revisa uno de los casos de desplazamiento surgidos a raíz de la desviación del río Cauca para el Proyecto Hidroeléctrico Pescadero Ituango (Hidroituango), que revela diferentes focos de corrupción y afectaciones ambientales. Esta decisión constitucional conlleva la revisión de las rutas de atención que la jurisprudencia ha establecido para el manejo de este tipo de movimiento migratorio humano. No obstante, esta investigación permite concluir que el mencionado camino de atención para el desplazado ambiental es insuficiente. Teniendo en cuenta que la incorporación de la categoría de migración, desplazamiento y refugio ambiental en el ordenamiento jurídico colombiano es precaria y no diferenciada, el énfasis en estos conceptos permitiría la creación de una ruta integral de atención enfocada en el antes, durante y después de la catástrofe ambiental que genera el movimiento humano.

Palabras clave: desplazamiento ambiental; derecho migratorio; derecho constitucional.

In the Judgment T-369 of 2021, the Constitutional Court of Colombia reviews a case of human displacement caused by the diversion of the Cauca River for the Pescadero Ituango Hydroelectric Project (Hidroituango). This constitutional decision highlights the various routes established by jurisprudence for managing environmental displacement. However, this research aims to demonstrate that the existing protocols for addressing environmental displacement are not sufficient, especially considering that the incorporation of this special category of human migration into the Colombian legal system is necessary. Giving prominence to these concepts would facilitate the creation of a comprehensive care pathway focused on every stage of the environmental catastrophe generated by human movement.

A Decisão T-369 de 2021 do Tribunal Constitucional da Colômbia analisa um dos casos de deslocamento ocorridos por ocasião do desvio do rio Cauca para o Projeto Hidrelétrico Pescadero Ituango (Hidroituango), revelando diversas fontes de corrupção e impactos ambientais. Esta decisão constitucional implica uma revisão dos caminhos de cuidado que a jurisprudência tem estabelecido para a gestão deste tipo de movimento migratório humano. No entanto, esta pesquisa visa demonstrar que o referido caminho de cuidado aos deslocados ambientalmente é insuficiente. Tendo em conta que a incorporação da categoria de migração, deslocamento e refúgio ambiental no ordenamento jurídico colombiano é precária e indiferenciada, a ênfase de esses conceitos permitiriam a criação de um roteiro de cuidado integral focado no antes, durante e depois da catástrofe ambiental gerada pela movimentação humana.

Palavras-chave: deslocamento ambiental; direito de imigração; direito constitucional.

El desplazamiento forzado es un fenómeno constante a lo largo de la historia de la humanidad (Rubio Correa, 1999) y ha recibido especial atención jurídica desde la Primera Guerra Mundial. Este fenómeno obedece a diversas causas, como los conflictos externos, internos y regionales. No obstante, las cifras de estos desplazamientos están creciendo de forma significativa por otras problemáticas que causan violaciones graves en materia de derechos humanos. Para el año 2020, ACNUR estimó que un aproximado de 83 millones de personas fueron desplazadas por la fuerza alrededor del globo. De esta cantidad, 3.7 millones de personas se encuentran refugiadas en Turquía, 1.7 en Colombia, 1.4 en Pakistán, 1.4 en Uganda, entre otros.

Estos datos arrojan un foco de atención sobre Colombia, en la medida que ha sido uno de los mayores receptores de población refugiada y migrante, especialmente, desde la década del 2010 (ACNUR, 2020), debido a los problemas de orden público en la vecina Venezuela. Sin embargo, estos no son los únicos problemas migratorios a los que se enfrenta el país, ya que se presenta una alta tasa de desplazamiento causada por el conflicto armado (El Espectador, 2020).

Estos diversos problemas sociales han llevado a la intervención de la Corte Constitucional, que ha declarado el estado de cosas inconstitucional, generando desarrollos jurisprudenciales que podrían aplicarse a otras migraciones forzadas con causas diferentes a las mencionadas. Así, ante las crisis ambientales derivadas del mal manejo de los recursos naturales, el cambio climático y la sobrepoblación, la categoría de desplazado ambiental toma especial fuerza. Por tanto, en el presente artículo se propone su estudio con el fin de desarrollar rutas especiales para el manejo de las víctimas de este tipo de desplazamiento.

En este contexto, es pertinente revisar la Sentencia T-369 de 2021, en que la Corte Constitucional de Colombia revisa el caso del desplazamiento ambiental ocurrido con ocasión del desvío del río Cauca para el Proyecto Hidroeléctrico Pescadero Ituango, revelando diferentes focos de corrupción y afectaciones ambientales (Zuleta, 2021). Las Empresas Públicas de Medellín (en adelante, EPM) desarrollaron el Proyecto Hidroeléctrico Pescadero Ituango (Hidroituango); sin embargo, los requerimientos del proyecto sobrepasaron la capacidad de la empresa titular y la de sus subcontratistas. Esto se evidenció en la entrega de infraestructura y el incumplimiento de cronogramas, que incluían la obra principal de construir dos compuertas para los túneles de desviación. Esta se acabó demorando aproximadamente ocho meses y retrasó de forma general la puesta en marcha del proyecto.

Este retraso causó que EPM recibiera una sanción multimillonaria por el incumplimiento contractual; queriendo evitar esto, la empresa no siguió los lineamientos del diseño original y no realizó la construcción de dos compuertas en los túneles de desviación existentes. En su lugar, en la construcción se introdujo otro túnel o galería auxiliar de desviación con su compuerta, que taponó los dos túneles ya construidos por donde había corrido el cauce del río Cauca por casi cinco años.

La premura en estos procesos llevó a que, en el momento de efectuar la inundación del embalse programada para finales de abril de 2018, el río Cauca causara un desastre natural en el que, con el colapso de la galería auxiliar de desvío del proyecto, se registró el aumento incontrolable de su caudal. Fue necesario evacuar a unas tres mil personas de siete municipios de la zona, incluido el accionante que promueve la tutela que resultaría en la Sentencia T-369 de 2021 de la Corte Constitucional, objeto de estudio de este artículo.

Cabe aclarar que, aunque el estudio que realiza la Corte es un punto de referencia, resulta imperativo para la revisión incluir la categoría del desplazamiento ambiental y desarrollar una ruta de atención que abarque todos los aspectos que se ven afectados por esta tipología específica de movimiento humano. Así, para este análisis jurisprudencial se incluye la revisión de un marco conceptual de desplazamiento y refugio ambiental, los antecedentes jurisprudenciales de la sentencia que se tomaron en cuenta para el desarrollo de la misma y, finalmente, el estudio a profundidad de la sentencia en relación con los elementos previamente mencionados.

El artículo busca demostrar que, tras el análisis de la sentencia, existen puntos importantes de discusión sobre las rutas de atención para los desplazados ambientales, especialmente, frente al manejo que las autoridades hacen con respecto a los Principios rectores de los desplazamientos internos (en adelante, principios Deng) y la necesidad de medidas que permitan el reasentamiento de los grupos humanos afectados. Esto se aborda desde una perspectiva que resalta la categoría de desplazamiento ambiental, a fin de lograr el desarrollo de una ruta de atención enfocada al manejo de este tipo de migración forzada.

El desplazamiento forzado es un tema de profundo interés para el mundo jurídico desde la Primera Guerra Mundial, en especial su categorización como refugio. En palabras de Frank Krenz (1983), esta es una noción de origen europeo que implica la creación de un estatus y conjunto de derechos que permiten solventar la situación de las miles de personas que se desplazaron para buscar asilo definitivo. El panorama de posguerra se mostró como un período de incertidumbre y desarraigo para aquellos que se vieron obligados a movilizarse. Esto, en parte, se debe a que las prácticas anteriores de asilo tuvieron una aspiración de regulación territorial e individual, pensadas para pequeños movimientos humanos (Rubio Correa, 1999).

Como parte de los antecedentes, cabe mencionar el acuerdo del 12 de mayo de 1926 de la Oficina del Alto Comisionado para Refugiados de la Liga de Naciones, en el que se define el refugio como un asunto de derecho. A pesar de existir otros antecedentes importantes emitidos por el mismo organismo, como los acuerdos del 5 de julio de 1922 y el 31 de mayo de 1924 (Rubio Correa, 1999), este acuerdo ofrece una definición de carácter jurídico-técnico que será retomada en diversas ocasiones. Otro referente importante es el Convenio para la Atención de Refugiados Provenientes de Alemania del 10 de febrero de 1938, en el cual se incorpora la formulación de una cláusula de exclusión que consagró que la búsqueda de refugio debe obedecer a motivaciones más allá de la simple conveniencia personal (Rubio Correa, 1999).

Con el papel integrador de la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas, la búsqueda de asilo fue considerada en el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que precisa que: “en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país”. Dentro de esta formulación, es posible notar la importancia de la palabra asilo como parte del núcleo esencial de este derecho humano. Al implementarse el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, se encuentra una necesidad especial de protección para la población refugiada, por lo cual se establece su salvaguarda a nivel internacional por medio del Estatuto de ACNUR de 1950, la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y el protocolo adicional de 1967. Así, se crea un sistema de protección para la población migrante que proporcionaría garantías adicionales e instaura importantes desarrollos desde el preámbulo de la Convención de 1951:

Considerando que las Naciones Unidas han manifestado en diversas ocasiones su profundo interés por los refugiados y se han esforzado por asegurar a los refugiados el ejercicio más amplio posible de los derechos y libertades fundamentales,

Considerando que es conveniente revisar y codificar los acuerdos internacionales anteriores referentes al estatuto de los refugiados y ampliar mediante un nuevo acuerdo la aplicación de tales instrumentos y la protección que constituyen para los refugiados,

Considerando que la concesión del derecho de asilo puede resultar excesivamente onerosa para ciertos países y que la solución satisfactoria de los problemas cuyo alcance y carácter internacionales han sido reconocidos por las Naciones Unidas no puede, por esto mismo, lograrse sin solidaridad internacional,

Este preámbulo impulsó cambios significativos con respecto al sistema previo. Por ejemplo, acogió una definición universal del término refugiado e instauró las bases de la protección mínima para esta población. Estas salvaguardas aún son aplicables, con sus adecuaciones, a la fecha de escritura de este artículo (Rubio Correa, 1999).

El significado del término refugiado se asocia a la reubicación y protección de la vida humana amenazada por disturbios de orden público. Se requiere de la protección internacional para garantizar sus derechos fundamentales al tener que realizarse un movimiento migratorio interfronterizo o transnacional. El regresar a su país implica un alto peligro y el riesgo de vulneración de sus derechos humanos, por lo que, dentro de las salvaguardas implementadas en la Convención, está la prohibición de expulsión y devolución, con sus respectivas salvedades (Ruz, 2015).

el término migrante debe entenderse extensivo a todos los casos en los cuales la decisión de migrar se toma de manera libre por el individuo, por razones de conveniencia personal, sin que implique la intervención de algún factor externo que le obligue a tomar esta decisión. (Ruz, 2015)

En el pasado, las palabras migrante y refugiado se utilizaban como sinónimos, lo que ha cambiado. Mientras que la condición de refugiado se reviste de reconocimiento y protección internacional, el migrante no tiene un estatus definido, por lo que el término cobija a cualquier movilización humana sea forzada o voluntaria. De acuerdo con el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, existe una delgada línea entre los términos migrante forzado y refugiado; sin embargo, esta discusión sustrae la atención de los requerimientos específicos de los refugiados, como la garantía de no devolución y la flexibilidad en la tipificación del cruce no autorizado de fronteras (ONU, 2016).

En 1963, la Organización para la Unidad Africana abordó los problemas específicos de la gobernanza y el refugio en el territorio de su continente. Esto se promulgó y adoptó en 1969 durante la Sexta Sesión Ordinaria, la OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa (en adelante, la Convención de la OAU), por parte de la Asamblea de Cabezas de Estado y Gobierno. El documento entró en vigor en 1974.

J. O. Moses Okello (2014), antiguo representante de ACNUR en Etiopía, señaló que la principal afectación sobre el refugio en África se encontraba en la búsqueda de este estatus por parte de personas provenientes de los países que fueron colonias, forzadas a migrar por los conflictos y luchas en contra de la ocupación. Durante esta época, en el continente africano se desarrollaron conflictos internos en, al menos, seis países. Esta situación planteó un dilema paralelo a las luchas coloniales, en el sentido de que, si bien el yugo del colonialismo pudo relativamente superarse, esto no ocurrió frente a los conflictos internos (Okello, 2014).

La Convención de la OUA se promulgó con la intención de crear un estándar de tratamiento de los refugiados en los países de África. Debe resaltarse su artículo 5.º, que abarca la repatriación voluntaria, permitiendo cierta flexibilidad en las motivaciones que originan la migración (Okello, 2014). Este artículo imprime un componente de respeto al movimiento humano voluntario, sin distinción de caso. En la actualidad, a pesar de la vigencia de la Convención, los Estados parte no la han cumplido por diferentes factores, como las regulaciones internas y la pobreza de los Estados receptores de la población.

Los aportes de la Convención de la OUA se materializan en la Declaración de Cartagena sobre Refugiados del año 1984, que fortalece la apertura de las situaciones que dan origen al refugio. Previamente, el artículo 1.º de la Convención de 1951 remitió la aplicación del término refugiado a las personas que se veían obligadas a moverse de su sitio habitual de residencia para salvaguardar la vida, la seguridad y la libertad de agresiones externas o circunstancias de orden público, principalmente ligadas al conflicto interno.

En 1984, esta definición se consideró inadecuada para el contexto de violencia política que vivía América Central. Así, a la definición general de refugio se le añadió la cláusula “u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. Esto implica que la protección derivada del refugio se extiende a las personas que son víctimas de eventos en los que se causa la masiva violación de derechos humanos. La ampliación de la definición del concepto de refugiado permitió, de forma más clara, la protección frente a eventualidades de otra índole, como son los desastres naturales.

En 1976, Lester Brown propuso el concepto de migrante ambiental. Acorde con Romero y Ribeiro (2020), Brown advirtió del peligro alarmante que constituye el fenómeno para la comunidad internacional, en especial para los países isleños que se verían forzados a dejar sus hogares y sus territorios por causa de la elevación en el nivel del mar.

Aunque hubo otras aproximaciones al concepto, en 1985, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) usó la definición de El-Hinnawi para referirse a los desplazados ambientales como:

aquellos que se han visto forzados a abandonar su hábitat tradicional, temporal o permanentemente, a causa de una marcada disrupción (natural o causada por el ser humano) que pone en peligro su existencia o afecta seriamente su calidad de vida. (El-Hinnawi, 1985, traducción libre)

Así: (i) la persona ha sido forzada a dejar su lugar habitual de residencia, sin importar (ii) si la movilización ocurre de forma temporal o permanente, y este (iii) desplazamiento ocurre por un desastre ambiental (natural o impulsado por humanos), (iv) que afecta gravemente su existencia y calidad de vida.

Debe enfatizarse que el daño ambiental referido puede desarrollarse de manera natural o como consecuencia de la actividad humana, lo cual comprende un amplio espectro de actividades por clasificar. Entre los años ochenta y noventa, autores como El-Hinnawi y Jacobson propusieron una tipología para la degradación ambiental que causa el movimiento migratorio, recogida por Arenas Hidalgo (2002), profesora de la Universidad de Huelva, en los siguientes términos:

Arenas Hidalgo crítica esta categorización; especialmente, la de daño ambiental causado por el origen del desastre. Aquí la autora reflexiona sobre la interdependencia ecosistémica de los diferentes organismos de un medio específico, lo cual, en palabras de Barrass, implica que “todos los organismos son interdependientes, la gente no podría vivir sola, y las cosas que la gente hace en una parte del mundo pueden afectar las vidas de otras personas y organismos en otras” (Barrass, 1991, p. 337, traducción libre).

Barrass explica cómo el cambio climático afecta las condiciones en las que cada organismo se desarrolla en un ecosistema mediante relaciones con todo elemento que lo compone. Esto genera lazos de interdependencia con implicaciones también para los humanos, ya que somos una especie con un entramado complejo de relaciones que se vuelven necesarias para la supervivencia. Por lo tanto, la categorización de Hinnawi y Jacobson es esencialmente antropocéntrica y problemática con respecto a la generalización sobre el origen, puesto que el lugar del Estado y su responsabilidad no es tangible. Como alternativa, Arenas Hidalgo (2002) propone la siguiente clasificación:

Adicionalmente, Arenas Hidalgo (2002) realiza un análisis más complejo al identificar que las alteraciones ambientales no son la causa única del desplazamiento ambiental, sino que hay otros factores como el crecimiento demográfico acelerado, la escasez de territorio habitable y la falta de recursos necesarios para el normal desarrollo de la vida humana.

En 2018, ACNUR se manifestó sobre la importancia de tener en cuenta el aumento de los desastres y el cambio climático como factores que promueven el crecimiento del número de desplazados ambientales a nivel global. ACNUR, originalmente, se pronunció en los siguientes términos: “los desastres y el cambio climático son una preocupación creciente. Desde 2009, se estima que una persona cada segundo ha sido desplazada por un desastre, con un promedio de 22,5 millones de desplazados relacionados con el clima desde 2008” (ACNUR, 2018, s.p., traducción libre).

Estos movimientos humanos ocurren a causa de las sequías, la desaparición de fuentes de agua, la deforestación o los desequilibrios en los ecosistemas causados por las actividades extractivas, lo que permite vislumbrar un panorama más complejo, al tener en cuenta contextos como la eventual crisis energética global. Por lo tanto, resulta urgente acoger la categoría de refugiado ambiental como parte de las estrategias de resiliencia y adaptación de la especie humana.

Con lo anterior, se puede apreciar un contexto general del cambio de paradigma lingüístico, político y normativo en el concepto de refugiado. Estos avances permiten la categorización del refugio y desplazamiento ambiental como un tema de especial protección, con implicaciones de índole política y jurídica que exigen su reconocimiento y salvaguarda inmediatos.

Asimismo, debe entenderse que esta protección se extiende sin importar el tipo de catástrofe ambiental, su duración u otros problemas ocasionados por los fenómenos como el aumento demográfico, la escasez de recursos naturales o los problemas de ocupación de la tierra, entre otros. Por esto, para un mejor entendimiento de las transformaciones ecosistémicas y ambientales es necesario desligarse moderadamente de una visión estrictamente antropocéntrica. Esto permite flexibilidad en la construcción del origen del movimiento migratorio, además de facilitar la determinación de la responsabilidad del Estado como un agente activo en la ocurrencia de los desastres.

Antecedentes jurisprudenciales del desplazamiento ambiental en la Sentencia T-369 de 2021

La Sentencia T-369 de 2021 de la Corte Constitucional de Colombia aborda el tema del desplazamiento ambiental en relación con el caso de Hidroituango. En su argumentación, la Corte Constitucional refiere al impacto del desplazamiento ambiental como consecuencia de la construcción del proyecto hidroeléctrico. En el fallo se destaca el uso de los principios Deng, como una herramienta para contextualizar y proteger al grupo poblacional que se ve forzado a migrar.

Los principios Deng, aunados a los DD. HH., DIH y derechos de los refugiados, constituyen un sistema de derechos y garantías para la protección de personas desplazadas. Este catálogo de principios busca proteger a esta población en todas las fases del desplazamiento, incluidas las etapas de prevención, protección y asistencia durante el desplazamiento y garantías para el retorno, reubicación interna y reasentamiento. Aunque se trata de una herramienta de soft law, la Corte Constitucional los incluye como sustento a la atención prioritaria que debe darse a la población desplazada.

Para revisar la Sentencia T-369 de 2021, es necesario estudiar sus antecedentes jurisprudenciales con enfoque en tres temas de interés relacionados con el concepto de desplazamiento ambiental: (i) el impacto de los megaproyectos, (ii) el principio de solidaridad en relación con los desastres ambientales y (iii) algunos antecedentes jurisprudenciales frente a la ruta de atención para la población desplazada por desastres ambientales.

En la Sentencia T-369 de 2021 se tiene que en los procesos de construcción y puesta en marcha de megaproyectos han ocurrido problemas de índole ambiental y social, puesto que se pueden generar afectaciones importantes a las comunidades aledañas al modificarse significativamente sus condiciones de vida. En virtud de lo anterior, existe un deber especial de observación por parte del Estado para la protección de los derechos de los grupos sociales ubicados en la zona de influencia.

Dentro de los antecedentes identificados en la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, se encuentran los hechos relacionados con la construcción y puesta en marcha de la represa Urrá I, proyecto ubicado en el departamento de Córdoba y que inició en el año 1980 a cargo de ISA. Posteriormente, se convirtió responsabilidad de CORELCA en 1982 y en 1992 pasó a ser de manejo de la Empresa Multipropósito Urrá S.A. El proyecto se sitúa sobre el río Sinú y genera impactos ambientales a la región por la desviación de la fuente hídrica y la inundación de secciones de los territorios del pueblo Embera-Katío. Conforme con la Sentencia T-652 de 1998, la estimación inicial del territorio inundado fue alrededor de cuarenta y tres hectáreas, pero posteriormente se utilizaron diferentes cálculos que generaron incertidumbre sobre la dimensión de la inundación.

En la Sentencia T-652 de 1998, se discuten diversos temas frente al proyecto y la comunidad indígena afectada. El fallo tiene como hilo conductor la consulta previa y los derechos ambientales de la comunidad Embera-Katío. Además de revisar temas como territorio, la identidad e integridad étnica y el derecho a la salud, se destaca la reiteración del derecho fundamental a la propiedad colectiva de los grupos étnicos sobre su territorio, sosteniendo que el territorio está ligado a la supervivencia de los pueblos y tiene un significado para el desarrollo cultural característico.

Lo anterior no debe entenderse de forma aislada frente al manejo del Estado sobre la explotación de los recursos naturales. El artículo 330 de la Constitución Política de 1991 permite la extracción de los recursos naturales en los territorios indígenas, sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. Esto impone un deber especial para el Estado y la necesidad de garantizar la participación de las comunidades con herramientas como la consulta previa. La Corte se pronunció en estos términos:

La participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. (Corte Constitucional, SU-039, 1997)

Por otra parte, deben tenerse en cuenta los aportes de la Sentencia T-194 de 1999, que le da continuidad al estudio del caso de la hidroeléctrica Urrá I. Aunque en el fallo no se accede a las peticiones realizadas por la comunidad, los aportes estudiados refieren a la revisión del proceso de degradación medioambiental que afecta a la cuenca del río Sinú, encontrando que el proceso de degradación ambiental no solo ocurrió por el proyecto Urrá I, sino que se trata también de un desgaste sistemático del recurso hídrico.

La cuenca hidrográfica del río Sinú cuenta con un patrón de población que contribuye a la deforestación y desecación de cuerpos de agua para la siembra y consumo del recurso hídrico. El manejo de estas actividades deriva en la contaminación de la ciénaga e inundaciones periódicas. Estas actividades datan desde finales del siglo XVII y se practicaron intensivamente durante los tres siglos siguientes (Corte Constitucional, T-194, 1999). A pesar de que la desecación de los cuerpos de agua en el proyecto Urrá I generó una afectación en los recursos naturales y las mecánicas comunitarias de la región, no puede considerarse un fenómeno espontáneo. Por el contrario, es necesario analizar otros factores e intervenciones humanas que generaron el desgaste ecosistémico previo a los efectos de la hidroeléctrica.

En esta línea, la Corte se permite recordar que la Constitución Política de 1991 estableció un cambio importante en materia ambiental al involucrar a las autoridades administrativas en un rol más activo para la protección medioambiental. Este rol se refuerza con el deber social consagrado en el artículo 2.º de la Carta Política, texto que debe interpretarse en concordancia con el artículo 8.º superior, ya que este impone una serie de obligaciones frente a la protección de las riquezas naturales de la Nación.

Finalmente, en la Sentencia T-462A de 2014, en cuanto a las comunidades afectadas por megaproyectos, la Corte concluyó que: i) la búsqueda del bienestar general no puede conllevar el desconocimiento de los derechos de la población, ii) las comunidades no están obligadas a soportar responsabilidades a su cargo que no les corresponden, especialmente cuando se causan por el accionar del Estado, y iii) deben garantizarse los derechos de la comunidad afectada, especialmente el de participación.

De la revisión de estos antecedentes se concluye que: i) si bien los megaproyectos son importantes para el avance del país, sus consecuencias deben ser manejadas de tal forma que no generen un impacto irremediable en la comunidad y el ecosistema que se interviene; y ii) asegurar el derecho de participación de la comunidad es fundamental, en aras de tomar una ruta de acción que proteja los derechos fundamentales que puedan verse vulnerados por las consecuencias de los megaproyectos. En este punto, se encuentran establecidas las bases para el tratamiento de las consecuencias de los megaproyectos en la Sentencia T-369 de 2021, por lo cual en el siguiente acápite se revisará cómo se materializa el principio de solidaridad en relación con las consecuencias de los desastres ambientales.

Otro antecedente crucial es la Sentencia T-1125 de 2003, cuyo aporte argumentativo se materializa en el manejo del principio de solidaridad frente a las catástrofes ocurridas con respecto a desastres que requieran la movilización humana a causa de la significativa alteración en las condiciones de vida de los habitantes. En este sentido, si bien el Estado es el primer llamado a realizar el manejo integral de la situación, no solo debe responder por los daños directos ocurridos, sino también por aquellos daños indirectos que generen afectaciones al grupo poblacional en cuestión.

De esta forma, es claro el papel de las autoridades dentro de la reparación del tejido social de la comunidad afectada. No obstante, el principio de solidaridad permitiría adentrarse en el rol de los miembros de una sociedad como participantes activos dentro del proceso de reconstrucción integral de los afectados, lo cual también se ve reflejado en el momento de la emergencia.

La ciudadanía no solo se integra con la comunidad afectada en los momentos de vulnerabilidad, sino que la gestión del desastre y la efectividad del principio de solidaridad van más allá e implican el desarrollo integral de herramientas educativas y familiares para que se promueva la apropiación de un rol proactivo en los procesos de mitigación, participación y prevención en el manejo de desastres naturales.

Otras sentencias importantes para el desarrollo del tema abordado en la Sentencia T-369 de 2021 son:

De lo anterior, se desprende que el principio de solidaridad puede aplicarse de manera preventiva frente a la eventualidad de los desastres naturales, incorporando su aplicación en el sistema educativo y familiar. Este principio posibilita que la reacción del tejido social frente a una calamidad logre la protección de los individuos afectados por los desastres, asegurando, en la medida de lo posible, la preservación de las dinámicas comunitarias para evitar un desarraigo en las víctimas del desastre natural.

Algunos antecedentes jurisprudenciales frente a la ruta de atención para la población desplazada por desastres ambientales

Vistos los antecedentes jurisprudenciales previos, es necesario abordar algunos aspectos que la Corte Constitucional ha desarrollado para el manejo del desplazamiento ambiental. En la Sentencia T-821 de 2007, la Corte resaltó el uso de los principios Deng, especialmente el derecho a la reparación integral por el daño causado, como un pilar fundamental para la garantía de todos sus derechos.

Esto debe analizarse de la mano de la Sentencia C-330 de 2016, que resalta que los principios Deng son un mecanismo de protección de la población desplazada y cuyos efectos se extienden a las personas que han tenido que salir de sus territorios por causas de violencia, conflicto armado o catástrofes naturales. Estos principios deben garantizarse a una población que se encuentre en situaciones de debilidad manifiesta y cuya situación no se encuentre protegida por completo por la normatividad vigente, generando un carácter de subsidiariedad.

Por otra parte, en la Sentencia T-971 de 2014, el alto tribunal acotó que el Estado deberá garantizar la sostenibilidad de las medidas en pro de la garantía de los derechos de las víctimas, con el objetivo de que estas puedan superar las situaciones que les generaron la disminución del goce de sus derechos fundamentales. En este contexto, es importante la protección de derechos como el trabajo digno y mínimo vital, ya que permiten el cumplimiento de otras condiciones que inciden directamente en la calidad de vida y dignidad de las personas.

Seguidamente, en la Sentencia T-038 de 2018, se resalta el papel del Estado en la atención de las personas que han sido víctimas de desastres ambientales, en la medida en que su actuar debe caracterizarse por la inmediatez y urgencia para evitar que las víctimas de los desastres naturales sufran una mayor vulneración en la esfera social, económica, política y ambiental. Estos derechos pueden garantizarse por vía de tutela en la medida que sea probada la necesidad y urgencia manifiesta del caso.

En líneas generales, el manejo que ha dado la Corte Constitucional en la ruta de atención de los desplazados ambientales implica: i) la responsabilidad del Estado frente al manejo de esta población haciendo uso de herramientas como los principios Deng; ii) la obligación del Estado de garantizar los derechos de las víctimas, asegurando su sostenibilidad en la medida que se superen las condiciones que generaron el desplazamiento, y iii) la tutela como mecanismo de protección de ésta víctimas, entendiendo que existe un estado de necesidad y urgencia manifiesta probado.

Con la revisión de los antecedentes generales de la Sentencia T-369 de 2021 es posible abordar, en el siguiente acápite, el manejo principal que le dio la Corte al caso del señor William de Jesús Gutiérrez Nohavá, titular de la acción de tutela en contra de las Empresas Públicas de Medellín, por la salvaguarda de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia.

El desplazamiento ambiental para la Corte Constitucional en la Sentencia T-369 de 2021

La Sentencia T-369 de 2021 es uno de los pronunciamientos que realizó la Corte Constitucional frente al caso del señor William de Jesús Gutiérrez Nohavá. Esta decisión toma relevancia por el establecimiento de medidas por parte del Estado frente a la emergencia causada después del desastre ambiental vinculado al Proyecto Hidroeléctrico Pescadero Ituango y por el uso del término “desplazado ambiental” dentro de la publicidad que se le dio al fallo de tutela en las redes sociales de la Corte Constitucional; aunque no es la primera vez que la corporación utiliza estas palabras para resaltar el contenido de la sentencia frente a una decisión.

Entre los hechos que dan origen a la sentencia se encuentra que el accionante residía en la vereda El Astillero, corregimiento de Puerto Valdivia y que ejercía actividades de barequeo, pesca y agricultura para subsistir. El accionante residía en la vereda desde el año 2003. En este punto, debe tenerse en cuenta que en territorio de Hidroituango se han presentado diferentes situaciones enmarcadas en el conflicto armado y la desaparición forzada.

A finales de abril 2018, con el colapso de la galería auxiliar de desvío (GAD) del proyecto Hidroituango, se declara la emergencia en la zona por el aumento desmesurado del caudal del río Cauca. El 12 de mayo, las comunidades ribereñas se desalojan por la creciente súbita del río Cauca; alrededor de 3000 personas fueron desalojadas de los municipios de Sabanalarga, Ituango, Toledo, San Andrés de Cuerquia, Briceño, Valdivia y Caucasia. Dos días después, la Gobernación de Antioquia declaró la situación de calamidad en el departamento y ordenó la adopción de un plan de acción durante la emergencia a cargo de EPM.

El 24 de mayo de 2018, en conjunto con otras entidades, EPM implementó un plan de respuesta frente a la emergencia. En este se contemplaba la entrega de ayudas humanitarias para cubrir las necesidades básicas de las comunidades afectadas. Destaca la entrega de un apoyo económico para el accionante, que se haría efectivo desde finales de 2018.

Es importante señalar que la zona donde se pretendía construir el proyecto se ubica en el cañón del río Cauca, en la parte correspondiente al departamento de Antioquia. El proyecto afectó a un profundo cañón conformado por dos cordilleras, la central y la occidental, formaciones montañosas caracterizadas por su inestabilidad. Además, el área que se interviene era bosque seco tropical, hogar de especies endémicas.

En 2020, EPM convocó al peticionario a una reunión en la que propuso pagarle una suma indemnizatoria a cambio de renunciar a una eventual acción de reparación directa. Adicionalmente, se le advirtió al solicitante que, en caso de no aceptar la oferta, cesaría la entrega del apoyo económico. El 14 de mayo de 2020 dejó de consignarse la ayuda humanitaria al accionante. Estos eventos, sumados a las circunstancias derivadas de la pandemia causada por el COVID-19, tuvieron graves repercusiones en la salud mental y calidad de vida del solicitante.

¿Empresas Públicas de Medellín EPM en calidad de ejecutora del megaproyecto de Hidroituango, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de la Gobernación de Antioquia, vulneraron los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna, al mínimo vital y al debido proceso del señor William de Jesús Gutiérrez Nohavá, i) al suspender la entrega del apoyo económico dispuesto como mecanismo de asistencia a la población afectada con la creciente del río Cauca y ii) al no adoptar otras medidas que garantizarán su atención como población desplazada? (Corte Constitucional, T-369, 2021)

Para resolver este caso, la Corte aludió a los ejes temáticos de: i) los impactos sobre los DD. HH. de las comunidades aledañas a la construcción de megaproyectos, ii) el fundamento constitucional y el contexto normativo y fáctico de las medidas económicas adoptadas por EPM en relación con el caso en cuestión. Para el análisis de esta sentencia, la ruta de revisión es diferente, ya que se enfoca en la aplicación del concepto de desplazamiento ambiental al caso en concreto y las acciones tomadas para la salvaguarda de los derechos fundamentales del accionante

La intervención de la Corte frente al desplazamiento ambiental, si bien se encuentra fundamentada en todo el texto, tiene puntos específicos que resaltar. Un ejemplo de esto es el uso de los principios Deng, que definen i) los derechos y garantías de la población víctima de desplazamiento y ii) la responsabilidad del Estado durante las diferentes etapas del desplazamiento, retorno, reasentamiento y reintegración. Como ya se revisó, esta no es la primera oportunidad en que la Corte Constitucional se pronunció al respecto y en esas ocasiones anteriores se ha dejado claro que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato.

Conforme a estos principios, las autoridades deben reconocer en favor de la población desplazada diferentes derechos, dependiendo de la etapa del desplazamiento en la cual se encuentren. Así, existe la responsabilidad del Estado antes, durante y después del movimiento humano. En este punto, debe resaltarse que en el caso de Hidroituango se han documentado fallas previas al desplazamiento y en las medidas para la reintegración de las víctimas, teniendo en cuenta que estas no han sido pensadas para ser duraderas.

Si bien se da por descontado que la ejecución de megaproyectos va a generar afectaciones en la vida comunitaria, se “debe observar estrictamente la protección oportuna y efectiva de los derechos fundamentales de las comunidades aledañas, especialmente cuando sus condiciones de vida han sido alteradas o modificadas por situaciones externas” (Corte Constitucional, T-369, 2021). En este sentido, el proyecto desconoció no solo un tema ambiental, sino también social, en la medida en que parte del arraigo de las víctimas de la catástrofe estaba ligada a un contexto previo de violencia y desaparición forzada.

Adicionalmente, es necesario estudiar el diseño del protocolo de apoyo económico implementado por EPM, por el cual se designó la entrega de una suma de dinero a las personas evacuadas del corregimiento de Puerto Valdivia, para que pudieran sustentar sus gastos básicos de subsistencia. El apoyo económico no estaba pensado para ser entregado de manera indefinida; su término estaba condicionado a la superación de la situación de riesgo, pero se mantendría en la medida en que las circunstancias de emergencia lo justificaran. En abril de 2020, EPM decidió terminar la ayuda humanitaria del peticionario, argumentando que “i) la Circular 032 de 2019 había disminuido el nivel de alerta (de roja a naranja) en el municipio que anteriormente habitaba el peticionario y ii) este no había aceptado la oferta indemnizatoria” (Corte Constitucional, T-369, 2021).

Estos motivos resultan insuficientes, ya que las condiciones de vulnerabilidad del accionante persistían. En el marco situacional, las consecuencias de la catástrofe de Hidroituango permanecían, por lo que era necesaria la adopción de medidas que garantizaran la calidad de vida de los afectados y que estas se prolongaran hasta que se superará la situación que dio origen al desplazamiento. Estas medidas debían orientarse a “revertir los efectos de la condición de debilidad a la que han sido expuestos”, puesto que aún se encontraba la amenaza del desbordamiento del río Cauca (Corte Constitucional, T-369, 2021).

Además, las medidas planteadas no tomaron en cuenta otras afectaciones al grupo poblacional, derivadas de la alerta perpetua en las playas donde la comunidad ejercía labores como la pesca y el barequeo, y el impacto al ecosistema causó que no fluyeran los sedimentos necesarios para el ejercicio de la agricultura.

En el análisis que hace la Corte se encuentra que EPM planteó el plan de apoyo económico desconociendo el marco normativo del artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, según el cual le atañe el deber de diseñar e implementar medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia, toda vez que su actividad económica se liga a la prestación de servicios públicos, ejecución de obras civiles mayores y el desarrollo de actividades industriales o de otro tipo que pueden significar riesgo de desastre para la sociedad.

Por otra parte, no tuvo en cuenta que en el Decreto 2018070001272 del 14 de mayo de 2018 la Gobernación de Antioquia le ordenó a EPM la implementación de un plan durante la emergencia y un plan de acción específico que considerara todos los factores que podrían afectar a la comunidad, en aras de evitar, mitigar o resarcir todo lo derivado de los eventos catastróficos.

Finalmente, la Corte analiza que las medidas adoptadas por EPM no se ajustan a los principios Deng, en especial, en lo concerniente a la fase de protección y asistencia durante el desplazamiento, puesto que el apoyo económico ofrecido se retiró sin revisar nuevamente las condiciones del solicitante. Esto genera otra observación, puesto que, aunque el apoyo ofrecido al actor le permitió subsanar inicialmente sus necesidades, no ofrecía en modo alguno la recuperación de sus condiciones de vida a futuro, sino que generaba una dependencia a un subsidio de forma indeterminada.

En consonancia con lo anterior, en la fase de soluciones duraderas, EPM no ofrece alternativa alguna para el retorno o reasentamiento voluntario del accionante ni alguna medida que le permita la construcción de otro proyecto de vida. Por el contrario, la falta de inclusión del concepto de desplazamiento ambiental en la proyección de estas medidas es notoria, ya que el flagelo del desplazamiento se aborda sin tener en cuenta el desarraigo experimentado por la comunidad en la construcción de su identidad.

En este sentido, se observa que, aunque la Corte hace un análisis minucioso de la ruta tomada por la EPM, aún falta la apropiación e inclusión del concepto del desplazamiento ambiental, especialmente, en la creación de medidas a largo plazo y soluciones duraderas. No solo debe observarse la situación del accionante, sino también la afectación global que el desastre natural generó en la comunidad, dado que el río Cauca formaba parte de la construcción de su idiosincrasia. En este contexto, la vulneración no se limita a los derechos ampliamente mencionados, sino que también afecta el sentimiento de solidaridad necesario para la reconstrucción social y del tejido comunitario. Al implementarse medidas de reparación que no toman en cuenta el tejido social, se aísla a los miembros de la comunidad y se hace más difícil asegurar el retorno y el reasentamiento.

En este punto, cabe analizar la ruta general de atención a víctimas de desplazamiento a causa del conflicto armado (Ley 1448 de 2011) y desplazamiento ambiental por desastres (Decreto 2157 de 2017).

En la ruta contemplada en la Ley 1448 de 2011 y normas concordantes, la responsabilidad de su implementación recae en las entidades que pertenecen al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas (SNARIV), coordinado por la Unidad para las Víctimas. La ruta mencionada puede resumirse así:

Para efectos de este artículo, la ruta presentada en la Ley 1448 de 2011 se analiza en fases; sin embargo, en la normativa se plantean diferentes acciones administrativas y penales para el acceso a la justicia de las víctimas. Como se puede observar, en esta ruta existen componentes específicos para el trato de la población desplazada, atendiendo a las necesidades de las víctimas y desarrollando componentes específicos con diferentes enfoques para el tratamiento de la población.

Por otra parte, en el marco del Decreto 2157 de 2017, la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres en Colombia (UNGRD) es la encargada de la implementación y acompañamiento del proceso plasmado en sus artículos. La ruta puede describirse así:

Este decreto define como damnificado a la persona que recibió una afectación a consecuencia de un desastre producido por causas naturales o humanas. Esta definición se considera incompleta, en cuanto la ruta de acción buscará resolver, transitoriamente, los efectos de la catástrofe ambiental y no las consecuencias sociales del reasentamiento y reconstrucción del tejido social. En este sentido, se observa la falta de atención a un problema desde las perspectivas jurisprudencial y normativa: la primera, en relación con la aplicación subsidiaria de los principios Deng, y la segunda, por un manejo de la crisis sin contexto.

Adicionalmente, el decreto incorpora la responsabilidad para aquellas empresas que ejerzan actividades de prestación de servicios públicos, obras civiles mayores, actividades industriales y otras que constituyan riesgo según la UNGRD. En el marco de los procesos de gestión de riesgo de desastres, las empresas deben establecer planes para mitigar y atender los riesgos derivados del ejercicio de su actividad.

Dentro de estos planes se debe prever los posibles riesgos derivados de la actividad. En el ámbito público, las empresas deben prevenir los factores de riesgo a los que se ve expuesto el territorio y que afectan directamente a la población de acuerdo con sus asentamientos, por ejemplo: sequías, olas invernales, heladas, deslizamientos, entre otros. Sin embargo, estos instrumentos son diligenciados sin evaluar con exactitud los riesgos y las formas de mitigar y atender el desastre, ya que se tornan en fórmulas que reciben tratamiento solo en el contexto de la emergencia, sin considerar el impacto social que implica la ruptura de la relación entre la población y el territorio.

Así, no hay una ruta única que garantice los derechos de las víctimas de los desastres naturales, ya que se supedita a las medidas de atención dispuestas en los planes. Además, el acceso a la oferta generalmente se hace cuando existe un número suficiente de familias afectadas que permite el levantamiento del censo y estudio del caso general. En este orden, existen muchas barreras en la atención de casos individuales, lo que impide el acceso de los afectados a la ruta de atención de emergencia.

Por lo tanto, se torna urgente la inclusión de la categoría de desplazamiento ambiental en el ordenamiento normativo y en la jurisprudencia, toda vez que esta integra diferentes aspectos en la adopción de rutas y medidas que permitan que los grupos humanos logren un reasentamiento respaldado por procesos de resiliencia y adaptación.

En primer lugar, este artículo destaca la necesidad imperante de categorizar el desplazamiento ambiental como una forma específica de migración, con su propio marco normativo que responda a las necesidades especiales de este tipo de movimientos humanos. Esto es crucial, ya que las rutas de atención planteadas por instrumentos como los principios Deng tienen carácter de subsidiariedad en caso de que no haya otras herramientas de derecho disponibles. Se debe pensar en mecanismos específicos para el caso colombiano en concreto, toda vez que el desplazamiento interno en el país ha sido abordado principalmente en el contexto del conflicto armado.

En segundo lugar, la jurisprudencia nacional se erige como una herramienta para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento ambiental. No obstante, toda la atención a estos grupos poblacionales no puede estar en cabeza de la jurisdicción constitucional. Es esencial que el Estado, en su totalidad, asuma la responsabilidad de brindar una atención integral para estas personas.

En tercer lugar, no debe desconocerse que el ordenamiento colombiano cuenta con otras herramientas de atención efectiva para el caso del desplazamiento ambiental. Esto implica que existe una base sobre la cual edificar una normativa integral que atienda la prevención de este desplazamiento, la gestión de la catástrofe mientras ocurre y las medidas a largo plazo para el reasentamiento humano del individuo o la comunidad.

En cuarto lugar, existe la necesidad de fijar una ruta base que contenga un análisis de competencias y responsabilidades en el marco del restablecimiento y mitigación de las vulneraciones a los derechos de los desplazados ambientales en la esfera individual y colectiva. Adicionalmente, se hace imperiosa la necesidad del control y seguimiento a la implementación de las medidas para la prevención, atención y reparación de las víctimas de desplazamiento ambiental, con el fin de que estas medidas sean contextualizadas al territorio, teniendo en cuenta la diversidad poblacional y medioambiental del país, y, sobre todo, que sean medidas sostenibles.

En última instancia, se considera que el campo de investigación para el desplazamiento ambiental en Colombia se encuentra abierto a la exploración. Son pocos los textos referentes a la materia en el país, por lo que debería ser un área de interés prioritario, teniendo en cuenta las problemáticas que se avecinan como consecuencia del cambio climático.

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[1] Abogada de la Universidad de Natiño (Colombia), especialista en Derecho Público, magíster en Derecho y magister en Estudios Sociales y Políticos, tiítulos de posgrado obtenidos en la Universidad Icesi (Colombia). Con énfasis en Derecho Constitucional, DIH y Derecho Administrativo, con experiencia en el sector público, ONG e investigación. Publicaciones recientes: Ramírez, R. (2021). La vivienda ¿un derecho o una barrera para la población con discapacidad? - caso de estudio sobre adjudicación de viviendas de interés social. Revista Latinoamericana en Discapacidad, Sociedad y Derechos Humanos, 5(1), 245-271, ISSN 2525-1643. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6287-8327

[2] La autora declara que no existe conflicto de interés alguno para la presentación del presente artículo en la revista de referencia. Además, este artículo no se encuentra relacionado con ninguna investigación en curso.